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關于京口區機關事業單位領導職數配備的問題與思考
發布時間:2015-12-15    稿件來源:    【字體大小: 】瀏覽次數:

    加強領導職數管理,是加強機構編制管理的重要內容,是干部選拔任用工作的重要環節。黨的十八大報告明確指出,要“嚴格控制機構編制,減少領導職數,降低行政成本”。然而,在今年中紀委首輪巡視中被巡視單位提交的問題整改報告中,干部超職數配備已成為普遍性問題。為貫徹落實中組部、中央編辦和國家公務員局聯合下發的《關于嚴禁超職數配備領導干部的通知》(組通字[2014]5)以及省市有關文件精神,京口區編辦會同區委組織部還開展了領導干部超職數配備專項整治行動。

  一、領導職數配備存在的問題

    “官比兵多,兵比槍多,槍比子彈多”是老百姓對政府領導職數配備的形象比喻。就京口區而言,雖然經過多次機構改革,但全區機構數量、管理層次仍然比較多,未能實現扁平化管理,相應的領導職數基數本身也大。

     1、領導職數只增不減。表現為機構越設越多,分工越來越細,職數越核越多。目前我區共有74個科級部門、單位,近年來,我們對由于歷史原因一直未明確領導職數的事業單位進行了明確;對由于政府機構改革、管理體制調整或機構性質、規格調整等,需重新制定部門三定方案時對相關部門的領導職數進行了重新核定或補充完善。內設機構職數核定上表現得也同樣突出。不少部門積極申請增設內設機構,從而造成內設機構職數不斷增加。

      2、增核依據不夠嚴謹。相關主管部門往往是搬出上級黨委、政府、行業主管部門的紅頭文件和領導講話,以及兄弟市、區是如何核定的作為依據,提出增核的申請,而我省、我市都沒有類似于《云南省各級機關領導職數管理暫行辦法》(云辦發[2008]12號)這類政策法規的具體支撐,缺乏對增核職數的量化評判標準, 機構編制部門常常無力反駁,有時只能以部門的申請為依據來增核職數。

     3、股級核定不夠重視。只重視副科級以上機構領導職數的設置,而忽視了股級事業單位領導職數的設置。從基層單位實際運作看,由于法律法規的不健全,加上機構設置、人員編制、領導職數核定等方面尚未形成科學的標準和規范,因而對大部分股級事業單位領導職數未能明確界定,造成配置上的無序和人事上的不穩定,隨意性較大。全區128家股級事業單位,其中核定過領導職數的僅39家,占股級事業單位總量的30%

    4、職責分工不夠合理。由于具體工作很多還是沿用過去老的做法,各相關部門間沒有形成關系清晰的職責分工,也沒有建立起制度化的長效協作機制,呈現出“各管一塊”、“多龍治水”的局面,相互間工作脫節、缺位和越位現象時有發生,難以形成合力。很多時候,領導職數的配置和管理更多地體現了行政首長的意志。如根據有關規定,領導職數的核定由機構編制部門根據機構規格和機構的編制數額來確定的。而非領導職數的核定是由人社部門根據該機構的領導職數(一般按50%)確定的。而事實是領導職數變了,非領導職數卻沒有及時調整。

  二、領導職數配備的問題分析

      近年來,為了解決黨政機關超職數配備干部的問題,中央多次要求各級黨政機關嚴格執行機構設置和編制管理規定。然而領導職數配備由于“頂層設計”不完善等原因,常常使領導職數配備無法可依或無章可循,因而領導職數管理僅僅是 “聽上去很牛”“看上去很美”,執行起來卻底氣不足、剛性不強。

     1、法律法規體系不健全。領導職數配備問題與機構編制管理法律法規體系不健全密切相關。《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人大和政府組織法》、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等都涉及機構編制管理工作,但《憲法》作為國家根本大法,只作原則性表述。組織法體系中,在中央層面有《國務院組織法》,但沒有部委局辦組織法;在地方層面,《地方各級人大和政府組織法》條款過于簡約、粗略,很多條款含義不明確,缺乏操作性。

     2、政府職能轉變不到位。近十余年來,社會發展進程不斷加快,新的領域區域不斷涌現,政府職能也隨之增加“進駐”,相對應就需要專門人員來牽頭領導,領導職數也就會出現增加;另一方面,本來政府應該退出的領域各級各地還死死抓住不放,同樣需要領導來牽頭管理;而在社會要求或者人為制造的精細化分工下,多頭領導同樣也會產生。總體來說,目前出現的干部超職數配備問題,多數都是因為政府管太多、管太寬、管太細導致的。

     3、核定文件依據不科學。以京口為例,我區黨政群機關領導職數的核定依據是《江蘇省市縣(市)鄉鎮黨政機構改革指導意見》(蘇發[1995]23號)文件,黨委部門最新的三定方案制定時間是2001年。這些依據文件與現實機構的狀況、機構所承擔的責任有很大的反差,“三定”方案規定的機關職能也發生了很大變化,職能的增減與職數的增減相關性不夠。還有一些職數核定的口徑缺乏依據或操作性不強,如合署辦公機構職數核定上,我市編辦答復口徑是:主要領導一般由一人兼任。那就是說合署辦公機構主要領導可以單獨核定,那么什么情況可以單獨核定呢?一般由一人兼任的依據是什么?

     4、條口干預影響公正性。1979年起,中央有關文件三令五申,嚴禁條口干預機構編制工作。如《關于加強管理防止機構編制再度膨脹的通知》(中發辦〔19977)、《關于地方政府政府職能轉變和機構改革的意見》(中發〔20139號)等。但是,有的上級主管部門依然在代擬黨委政府文件、代擬領導講話時或者以項目經費、評比達標等形式,要求為本系統增加領導職數或提升下級機構機構規格等。甚至個別部門領導通過人大議案、政協提案干預機構編制工作。對此,基層機構編制部門雖然明知有不妥之處,但往往也只能被動執行和落實;即使有博弈,也多以機構編制部門妥協告終,“誰強勢誰得利”的事實破壞了領導職數核定的統一性、嚴肅性、穩定性和公平性。

     5、薪酬福利制度不合理。領導干部的工資、獎金、醫療等都與干部本人的職位、級別掛鉤,職務、級別越高,相應的待遇也高。由于縣區級機關和鄉鎮(街道)機關均為科級建制,機構規格低,領導職數少,除配置少數科級領導外,只設1-3名科級非領導職務,使一些公務員進入機關后,科員崗位一干就是幾十年,相當一部分人直到退休還是科員,晉升交流的機會很少。為提高干部的積極性,不得不選擇多核定領導職數、多配干部為舉措。這暴露出我國干部管理制度和機關事業單位薪酬福利制度不科學、不合理。

   三、解決領導職數配備問題的舉措

     “政治路線確定之后,干部就是決定因素”。解決領導職數配備存在的問題,必須以黨的十八大精神為指引,順應加強機構編制工作法制化、加快大部門體制改革的新趨勢,從完善頂層設計做起,加快制定完善黨政領導干部職數核定標準,深化改革創新,使機構編制管理盡快步入科學化、規范化、法制化軌道的進程。

     1.強化法規體系建設。一是建議國家盡快出臺《機構編制管理法》并對相關問題作出明確具體的規定,例如確立領導職數配置和管理的原則、范圍、層次以及部門間職責分工等重大問題,從源頭控制職數膨脹。二是建議省機構編制管理部門盡快制定出臺《江蘇省事業單位機構編制標準》和《江蘇省各級機關領導職數管理暫行辦法》,使基層機構編制工作有章可循、有據可依。以《云南省各級機關領導職數管理暫行辦法》為例,其明確規定:各級機關核定部門正職領導職數1名,副職領導職數縣(市、區)級機關12; 設立機關黨委的,機關黨委書記由部門黨員副職領導兼任,機關黨委專職副書記按部門內設機構正職領導核定領導職數1名等。此外,基層機構編制部門也要不斷加強理論研究,積極探索職數核定的量化方法,更科學、更合理地核定人員編制和職數。

    2、深化政府機構改革。中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》(中發[2013]9號)文件明確要求:減少領導職數。減少領導職數需要以政府機構改革為突破口,積極探索完善綜合設置機構的有效運行機制,加大機構整合力度,按照同一件事由一個部門負責的原則,在更大范圍、更多領域綜合設置職能有機統一的大部門,推行部門內設機構綜合設置,實行大處(科、室)制,減少管理層次,精減副職領導職數,最大限度地解決部門職責交叉和分散問題。要深化行政審批制度改革,本著“簡政放權”的原則,盡可能的讓政府退出沒有必要涉足的領域;對于社會產生的新增職能確實需要專門的部門或領導牽頭負責的,要經過嚴格的論證合理之后,予以正式確立保留下來。

     3、完善收入分配機制。《公務員法》明確規定公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度。職務和級別是決定公務員工資及其他待遇的重要依據。而職務又決定公務員所處的級別,每一職務對應一定范圍的級別。職務上不去,級別就高不了,工資等各方面待遇都上不去。因此,建議加快基層機關分配制度改革,實施職務序列與行政級別脫鉤,推動職務與職級并行定薪,使基層公務員就是在不當官的情況下,只要工作足夠努力,業績突出,依然可以通過晉升職級,提高工資等各方面的待遇,有效解決基層公務員職級晉升難、工資增長難等方面的問題。此外,要根據《事業單位人事管理條例》規定,規范事業單位人事管理,建立激勵與約束相結合的事業單位工資制度。

     4、增強職數控制意識。一是要堅持把職位需求與配備干部的德才表現相結合,不管職位多緊張,都要適當留出一些空缺職位,用于配備確因工作需要提拔的優秀干部。二是要健全干部退出機制,嚴格執行調整不勝任現職領導干部的政策規定,加大調整不勝任現職干部力度。第三,要認真貫徹落實《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》,進一步規范機構編制行政問責制度和績效管理制度,嚴格責任追究,確保監督工作落到實處,不走過場,真正實現有令必行、有禁必止。

     我國是一個擁有長期人治歷史的國家,因而所有問題首先都是人的問題。要將權利關進制度的籠子里,要使官員的配備操作明朗化等,相關部門必須做到秉持動真碰硬的理念,以大刀闊斧的力度與浴火重生的勇氣,奮力擊破傳統固化的權力壟斷,革新人治的主觀向法制的客觀過渡,真正實現用制度管權、管事、管人;否則,機構編制部門對領導干部職數的管理最終只能是紙上談兵,超職數配備干部將會繼續作為一個頑疾長期存在,而所謂的一次次整治、一次次消化更多的可能是一次次的疏而不堵,一次次的移花接木。

  

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